「H17. 8.24 名古屋高等裁判所 平成１６年(行コ)第９号 損害賠償請求住民訴訟控訴事件」の編集履歴（バックアップ）一覧はこちら
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主 文
１ 原判決中，１審被告Ａ議員団敗訴部分を取り消す。
２ １審原告らの１審被告Ａ議員団に対する請求を棄却する。
３ １審原告Ｂの控訴を棄却する。
４ 訴訟費用は，１審原告らと１審被告Ａ議員団との関係では，第１，２審とも１審原告らの負担とし，１審原告Ｂと１審被告Ｃ連合及び１審被告Ｄとの関係では，控訴費用は１審原告Ｂの負担とする。
事実及び理由
第１ 当事者の求めた裁判
１ １審原告Ｂ
(1) 原判決中１審原告Ｂの１審被告Ｃ連合及び１審被告Ｄに対する敗訴部分を取り消す。
(2) １審被告Ｃ連合は，三重県に対し，１審被告Ｄと連帯して，５８８万円及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合による金員を支払え。
(3) １審被告Ｄは，三重県に対し，
ア １審被告Ａ議員団と連帯して，１８６９万５１７２円及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合による金員を，
イ １審被告Ｃ連合と連帯して，５８８万円及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合による金員を，
それぞれ支払え。
(3) １審被告Ａ議員団の控訴を棄却する。
(4) 訴訟費用は第１，２審を通じて１審被告らの負担とする。
２ １審原告Ｅ
(1) １審被告Ａ議員団の控訴を棄却する。
(2) 控訴費用は，１審被告Ａ議員団の負担とする。
３ １審被告Ａ議員団
(1) 主文第１ないし３項同旨
(2) 訴訟費用は１審原告らの負担とする。
４ １審被告Ｃ連合及び同Ｄ
(1) 主文第３項同旨
(2) 控訴費用は１審原告Ｂの負担とする。
第２ 事案の概要
１ 本件は，三重県の住民である１審原告らのほかＦが，県政に関する調査研究を行う目的で交付される調査研究費（以下「研究費」という。）が，本来の用途に使用されておらず，研究費の支出負担行為及び支出命令並びに概算払による交付後の確定手続が違法であるなどと主張して，地方自治法（平成１４年法律第４号による改正前のもの。以下「地方自治法」という。）２４２条の２第１項４号に基づき，三重県に代位して，その交付を受けた三重県議会の会派である１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合，当時三重県知事であった１審被告Ｄ，並びに当時上記各会派の代表者又は経理責任者であったＧ，Ｈ，Ｉ及びＪに対し，平成９年度に１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合にそれぞれ交付された研究費（以下「本件研究費」という。）の一部（(1)１審被告Ａ議員団，１審被告Ｄ，Ｇ及びＨが連帯して２０５６万４６８９円（①事務費分のうちの１８６９万５１７２円（請求の趣旨変更前は，資料購入費分のうちの６３０万円）と②弁護士報酬相当額１８６万９５１７円（変更前は６３万円）の合計額）及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金，(2)１審被告Ｃ連合，同Ｄ，Ｉ及びＪが連帯して６４６万８０００円（①会議費分のうちの５８８万円と②弁護士報酬相当額５８万８０００円の合計額）及びこれに対する平成１４年３月１５日から支払済みまで年５分の割合による遅延損害金）相当額を，以下のとおり（ただし，当審の当事者に係る部分のみ記載），不当利得又は損害賠償として支払うように求めた住民訴訟である。
なお，以下，１審被告Ｄの支出負担行為及び支出命令，出納長又は収入役による支出（概算払），１審被告Ｄの精算手続を併せて「支出（広義）」といい，出納長又は収入役による支出のみを「支出（狭義）」ということがある。
ア １審被告Ａ議員団
(ア) １審被告Ａ議員団に対する本件研究費に関する支出（広義）は，事務費総額３７３９万０３４３円のうち適法と認められる１８６９万５１７１円（請求の趣旨変更前は，資料購入費総額１２６０万円のうち適法と認められる６３０万円）を超える部分１８６９万５１７２円が目的外支出（不正受給）であって違法無効であり，１審被告Ａ議員団は，三重県に対し，当該行為の相手方として同額の不当利得返還義務を負う。
(イ) １審被告Ｄは，１審被告Ａ議員団に対し，不正受給（不法行為）に基づく損害賠償請求権又は概算払後の精算をしないという債務不履行による損害賠償請求権の行使を故意又は過失により怠る事実があるところ，１審被告Ａ議員団は，その相手方として，三重県に対し，損害賠償義務を負う。
イ １審被告Ｃ連合
(ア) １審被告Ｃ連合に対する本件研究費に関する支出（広義）は，会議費総額１１７６万円のうち適法と認められる５８８万円を超える部分５８８万円が目的外支出（不正受給）であって違法無効であり，１審被告Ｃ連合は，三重県に対し，当該行為の相手方として同額の不当利得返還義務を負う。
(イ) １審被告Ｄは，１審被告Ｃ連合に対し，不正受給（不法行為）に基づく損害賠償請求権又は概算払後の精算をしないという債務不履行による損害賠償請求権の行使を故意又は過失により怠る事実があるところ，１審被告Ｃ連合は，その相手方として，三重県に対し，損害賠償義務を負う。
ウ １審被告Ｄ
(ア) １審被告Ｄは，三重県知事として，研究費の交付を行い，実績報告及び精算報告を受け，必要であれば研究費の交付に係る要綱や要領等を改善し得る立場にあったにもかかわらず，交付申請書，報告書及び精算書の内容を改善し，その運用実態を点検することなどを怠り，平成９年度の交付申請書も，項目はわずかに４項目とあまりに包括的に過ぎ，それ自体として何らの判断材料も提供しないものであって，他に支出の必要性を基礎付ける資料（内訳書や見積書，帳簿等）の添付すら求めずに，交付申請を行わせて研究費を交付し（①概算交付に係る支出負担行為及び支出命令の違法性），報告（精算）を受けて，領収書等の提出も求めず，実績報告の内容が交付申請書記載の金額と大きく異なるものがあるにもかかわらず，何らのチェックも行わないまま概算交付額をそのまま確定させて，上記ア及びイ記載の各支出（不正受給）を行い，同確定後に１審被告Ａ議員団から上記４項目間での流用を認めるがごとき訂正書（以下「本件訂正書」という。）が提出されているにもかかわらず，確定に何らの影響も及ぼさないとしているところ，これらは地方自治法に反し違法である（②精算（確定）の違法性）。したがって，１審被告Ｄは，当該職員として，三重県に対し，損害賠償義務を負う。
(イ) １審被告Ｄは，三重県の同人を除く１審被告らに対する不正受給（不法行為）に基づく損害賠償請求権又は概算払後の精算をしないという債務不履行による損害賠償請求権の行使を故意又は過失により怠っているから，三重県に対し，同怠る事実について損害賠償義務を負う。
２(1) 原審は，概略以下のとおり判示して（ただし，当審の当事者に係る部分のみ），１審被告Ａ議員団については，１８６９万５１７２円及びこれに対する遅延損害金の支払を求める限度で理由があるものと認めてこれを認容し，同１審被告に対するその余の請求及びその余の１審被告ら（Ｇ，Ｈ，Ｉ及びＪを含む。）に対する請求をいずれも棄却した。
ア １審被告Ａ議員団
(ア) 概算交付の趣旨からして本件の概算交付に係る支出負担行為や支出命令に違法はない。
(イ) 精算（確定）については，原則として領収書等によって支払うべき金額が確定されるべきものであるが，議会の会派への研究費の交付は，政治活動の自由とも密接に関連するため，各会派の代表者と経理責任者により適正に審査されて実績報告書が作成されている限りにおいて，精算に当たっての実績報告書に領収書等の添付を要しないとすることも許容され，そのような審査や実績報告書の作成が行われている以上，目的外使用をうかがわせる一般的，外形的な事情のない限り，精算（確定）は適法と推認されるべきである。
本件では，①団長は領収書等を徴求せずに月額２４万円（特に，事務費名目分は月額１６万円にのぼる。）と高額な研究費を交付していたこと，②定額分の金額の算出経緯や根拠が不明であること，③実績報告書と本件訂正書とはその費目の数字に大きな隔たりがあり，④その隔たりについて，特に１審原告らが当初目的外支出の違法がある旨指摘していた資料購入費の額が５分の１程度に減少していることについての合理的な説明がないことなどから，実績報告書につき団長及び経理責任者による適正な審査があったとは認められないとして，少なくとも１審原告らが主張する事務費合計分３７３９万０３４３円中１８６９万５１７２円分については，精算（確定）が違法というべきであり，１審被告Ａ議員団は，当該行為の相手方として同額の不当利得返還義務を負う。
(ウ) １審被告Ｄが，不正受給（不法行為）に基づく損害賠償請求権又は概算払後の精算をしないという債務不履行による損害賠償請求権の行使を故意又は過失により怠っている事実は認められないから，１審被告Ａ議員団は，１審被告Ｄの相手方としての責任は認められない。
イ １審被告Ｃ連合
(ア) 上記ア(ア)同旨。
(イ) 上記ア(イ)前段と同旨。本件において，１審被告Ｃ連合では，経理責任者（Ｉ）により適正な審査がなされ，他に１審原告らの主張する会議費分が目的外に使用されていることをうかがわせる事情はないから，１審原告らの請求は理由がない。
(ウ) 上記ア(ウ)同旨。
ウ １審被告Ｄ
(ア) 上記ア(イ)のとおり，各会派の代表者と経理責任者により適正に審査されて実績報告書が作成されている限りにおいて，精算に当たっての実績報告書に領収書等の添付を要しないとすることも許容され，本件では，１審被告Ｄにおいて，精算（確定）に際し１審被告Ａ議員団の団長及び経理責任者において適正に審査されていないことをうかがわせる事情があったとは認められないから，１審被告Ｄに，精算（確定）について故意又は過失があったとは認められない。
(イ) 上記ア(ウ)記載のとおり，１審被告Ｄについて怠る事実は認められない。
(2) そこで，これを不服とする１審被告Ａ議員団が１審原告らに対して，また，１審原告Ｂ及びＦが，１審被告Ｃ連合及び１審被告Ｄに対する敗訴部分を不服として同１審被告らに対して，それぞれ控訴に及んだ。
なお，１審原告Ｂは，１審被告Ｃ連合に対する不服の範囲を，前記「第１ 当事者の求めた裁判」１(2)記載のとおり，三重県に対し５８８万円及びこれに対する遅延損害金の支払を求める限度に限定し，また１審被告Ｄに対する不服の範囲を，同１(2)，(3)記載のとおり，三重県に対し，１審被告Ａ議員団と連帯して１８６９万５１７２円及びこれに対する遅延損害金，並びに１審被告Ｃ連合と連帯して５８８万円及びこれに対する遅延損害金の各支払を求める限度に限定した。また，Ｆは，平成１７年２月１０日に死亡し，同人に係る訴訟は当然に終了した。
３ 本件の前提となる事実（争いのない事実等），争点，争点に関する当事者双方の主張は，以下のとおり付加訂正するほかは，原判決「第２ 事案の概要」の１ないし５に記載のとおりであるからこれを引用する（ただし，Ｆ，Ｇ，Ｈ，Ｉ，Ｊに係る部分を除く。）。なお，以下，略称等は原判決に準じて用いることとする。
(1) 原判決８頁２０行目冒頭から２１行目末尾までを次のとおり改める。
「(6) 本件要綱は，平成１０年５月８日に，本件要領は，平成９年１０月８日に，それぞれ次のとおり改正された（甲１，２，乙１７，１３０の１ないし６，１３１の１ないし５。以下それぞれ「本件改正要綱」，「本件改正要領」という。）。」
(2) 同９頁２行目「別表（省略）」を「別表（別紙平成１０年改正要領別表）」と改める。
(3) 同２０頁３行目冒頭に次のとおり付加する。
「原判決は，会派代表者と経理責任者による適正な審査による実績報告書の作成がなされている場合には，領収書の添付を不要とするが，適正な審査の有無の立証は会派関係者の供述に頼らざるを得ないのであるから，このように解したのでは，領収書の添付を求めるべきであるとする原則の実質的な意味が失われることになるし，予定される三重県知事による研究費の使途に関するチェックを実質的に省略するのと同じであって，民主的基礎が失われることになる。精算（確定）には，例外なく領収書の添付を要すると解すべきであり，これなしに行った精算（確定）は違法というべきである。」
(4) 同２０頁２２行目末尾に次のとおり付加する。
「１審被告らは，原判決が領収書の保管について過重な義務を負担させるかのように論難するが，原判決は会派の代表者や経理責任者により適正な審査を経て実績報告書が作成されたと認められない場合について，領収書等による適正な支出の立証が必要とするものに過ぎず，１審被告らの主張は失当である。」
(5) 同２１頁４行目と５行目の間に次のとおり付加する。
「(イ) １審被告らは，研究費は補助金（使途を限定した贈与）として交付されるものであるから，各会派等における管理の方法（使途の特定や証拠の提出）は各会派の裁量に属するかのごとく主張するが，失当である。補助金の交付であれば，その公益上の必要性を検討すべきこととなるから，その判断に必要となる，①会派における支出基準や手続，検査体制，②情報公開に備える体制が整備されていることが必要ということになる。」
(6) 同２１頁５行目「(イ)」を「(ウ)」と改める。
(7) 同２４頁２１行目冒頭から２５頁３行目末尾までを次のとおり改める。
「ア 当該行為についての責任
(ア) １審被告Ｄは，三重県知事として，法令上以下のような権限及び責務を有していた。
① 三重県を統轄し，これを代表してその事務を処理すべき立場にあり（地方自治法１４７条，１４８条），これを自らの責任と判断で誠実に管理・執行すべき義務を有していた（同法１３８条の２）。そして，日常的な事務の管理執行権限のほかに，議会への議案提出権（同法１４９条１号）や予算の調製・提出及び執行に係る権限（同法１４９条２号，１１２条１項但書）を有していた。
② また，補助事業等に関しては，
ａ）同事業等の完了時等及び補助金交付決定に係る県の会計年度の終了時に，補助事業者等から実績報告を受ける権限（三重県補助金等交付規則（以下「補助金等交付規則」という。）１２条），
ｂ）補助事業等の完了時等に成果の報告を受けた場合において，報告書等の書類審査及び必要に応じて行う現地調査等により，補助事業等の成果が補助金交付決定の内容及び条件に適合するか否かを調査し，適合すると認めたときは交付すべき補助金等の額を確定する権限（同規則１３条），
ｃ）補助事業者等が，同規則の規定（９条）に反して補助金等を他の用途に使用したとき等は，補助金等の交付決定の全部又は一部を取り消す権限（同規則１６条１項２，３号）
を有していた。
③ 本件要綱に基づく権限は，以下のとおりである。
ａ） 研究費を各会派に交付する権限
ｂ） 交付申請書の提出を受ける権限
ｃ） 実績報告を受ける権限
ｅ） 実績報告書に基づき研究費を確定させる権限
(イ) そして，一般に地方公共団体は，最少の支出で最大の効果を挙げるようにしなければならず（地方自治法２条１４項），補助金の支出は，公益上の必要が客観的に明らかであることが必要である（同法２３２条の２）。
(ウ) 以上を総合すると，１審被告Ｄは，補助金として研究費を支出するに際しては，各会派の申請額の必要性を客観的に判断するため，①申請書の記載内容をより詳細なものにする，見積書，内訳書等を添付させる等によって，また②精算の際の実績報告書についても，記載内容をより詳細なものとし，領収証等を提出させ，これを実績報告書に添付させる等の方法によって，交付の必要性を厳しく吟味すべき必要があり，かつ可能であった。
しかるに，１審被告Ｄは，交付申請書，報告書及び精算書の内容を改善したり，運用実態を点検することを怠り，わずか４項目とあまりに包括的に過ぎる費目内訳のみで，見積書，領収書及び帳簿の添付すら要求せずに交付申請を行わせて研究費を交付し，実績報告書記載金額を鵜呑みにして，交付金額を確定（精算）させた。
したがって，１審被告Ｄは，１審被告Ａ議員団及び同Ｃ連合への本件研究費に関する支出（広義）（当該行為）について過失があるというべきである。」
(8) 同２８頁７行目冒頭から９行目「していた。」までを次のとおり改める。
「(ウ) 各議員は，毎月，実費支給分については領収書等の証拠書類及び明細書等を添付して，会派の代表者である団長あてに請求し，団長及び経理責任者は，上記申合せに従い，請求内容項目等をチェックし，研究費交付申出書，領収書等の証拠書類及び明細書等を確認した上で支出し，上記領収書等については，各議員に返還していた。」
(9) 同３０頁１行目と２行目の間に次のとおり付加する。
「オ また，そもそも研究費は，平成１２年改正において地方自治法１００条１３，１４項が規定される以前は直接の法令上の根拠はなく，同法２３２条の２に規定する補助金の交付に該当するもので，使途を限定した金銭の贈与であったと考えられるところ，これは地方自治法２０３条３項の「職務を行うため要する費用の弁償」（実費弁償）とは異なるから，精算に当たっての使途の特定や提出を求める証拠の程度については，政治活動の自由の保障に鑑み，各会派の自由裁量に属するというべきである。要綱や要領は，内部的な事務手続を定めたものに過ぎない。
したがって，費用積算の簡素化や合理化の観点から，定額分を定めたり，領収書を徴求しない運用も裁量の範囲内として許されるというべきである。そして，研究費が目的外に使用されたか否かについては，三重県の１審被告Ａ議員団に対する不当利得返還請求権の有無という訴訟物の範囲で，１審原告らが立証責任を有するものとして審理判断すべきであるから，これを超えて精算義務について審理判断している原判決は違法であり，事実誤認である。」
(10) 同３０頁２行目の「オ」を「カ」と改める。
(11) 同３０頁５行目と６行目の間に，次のとおり付加する。
「キ 原判決は，精算には原則として領収書が必要であるとした上，会派の代表者と経理責任者により適正に審査された実績報告書が作成されている限りにおいて，領収書は不要であり，目的外支出をうかがわせる一般的，外形的な事情のない限り，目的内支出を推認させるとするが，これは，１審被告Ａ議員団に，保存義務もない領収書等を長期間保存することを強い，加重な立証責任を課すことになるのであって，公平な判断基準とは言えない。平成１１年４月に要綱が改正される以前は，帳簿証票等の保存を義務付ける規定はなかったのであるから，上記基準に基づく原判決の判断は誤りというべきである。
ク 原判決が研究費の目的外使用をうかがわせる一般的，外形的な事情として指摘する事情等についての反論は，以下のとおりである。
(ア) 原判決は，①議員１名当たりに交付されていた研究費の金額が高額（領収書等を徴求せずに月額２４万円，特に，事務費名目分は月額１６万円）であった旨指摘するが，失当である。実際にはより多額の費用がかかっているところ，予算上の制約もあり，議員間の申合せによって自発的に規制したものであって，原判決は，各議員の活動実態（経費についての実情）を無視している。
また，他都道府県の交付額等との対比からしても，各都道府県とも概ね議員一人当たり３０万円程度が交付されており，領収書の添付も義務付けられていない。原判決はこのような各都道府県での運用をも無視したものである。
(イ) 原判決は，②定額分の金額の算出経緯や根拠が不明であるとするが，この金額（事務費月額１６万円（通信費５万円，消耗品費・印刷代その他３万円，その他事務諸費８万円）及び管内調査費８万円の合計２４万円）は，細かく積算すれば実際にはこれらの額をはるかに超えるところ，予算上の制約から自制したもので，平成８年６月の議員総会において，これだけは最低限必要な額として共通認識が得られた金額である。
(ウ) さらに，各費目の別については，研究費が費用弁償ではなく補助金（使途限定の贈与）の性質を持つことから，県政調査研究の目的で使用する限りその間の流用は問題とならず，その内訳もおおよその積算を示すに過ぎない。同年の県の予算においても，研究費の積算基礎は，「１人当たり月額３３万円×５３人×１２か月」というものであって，人頭割で細かい費目ごとの限定もしていない。また，他県の例においては，精算自体を求めていないものもある。
(エ) ③実績報告書と本件訂正書の数字に隔たりがあること，④特に資料購入費が本件訂正書において当初実績報告書記載の金額の５分の１程度に減少していることについては，次のとおりの事情によるものである。
すなわち，平成９年当時，本件要領が年度途中である１０月に改正され，各費目ごとの内訳（同項目で支出可能な経費と不可能な経費）が具体的に明記され，それ以前は，特定の経費をいずれの費目に分類するかは各会派の判断に委ねられていたものが，統一されることとなった。しかし，これに伴い，各議員の交付申請における費目分類を新要領に準拠したものに徹底させるには一定の時間を要し，年度途中の改正であったこともあって，同年度の費目分類については運用が一定しない状態となった（例えば，会議に使用する消耗品費を会議費と事務費のいずれに区分するのか，研究研修のための教材購入費を研究研修費と資料購入費のいずれに区分するのか等）。翌平成１０年５月に，新団長（Ｈ）が就任し，本件要領改正前も含めて，平成９年分の費目分類を新要領に準拠して精査したところ，費目間の分類に不適切なものがあることが判明したことから，これを訂正して提出したのが，本件訂正書である。
しかも，各議員が提出する研究費の交付申出書記載の費目は，平成８年８月の議員総会における申合せ施行以降，ａ）事務費（通信費，消耗品印刷費，その他），ｂ）管内調査費，ｃ）管外会議費，ｄ）資料購入費，ｅ）管外研究研修費，ｆ）県外旅費，ｇ）その他とされ，他方，本件要綱に基づく実績報告の費目は，ⅰ）会議費，ⅱ）研究研修費，ⅲ）資料購入費，ⅳ）事務費であって，両者は一致していないところ，Ｈ団長による上記の再計算の際には，交付申出書のｃ）管外会議費を，実績報告のⅰ）会議費に，同様にｂ）管内調査費，ｅ）管外研究研修費，ｆ）県外旅費及びｇ）その他を，ⅱ）研究研修費に，ｄ）資料購入費をⅲ）資料購入費に，ａ）事務費をⅳ）事務費と対応させて積算されている。
訂正前の実績報告書は，上記のような事情を受けて，過渡期にあって分類が定まらなかったことから，やむを得ず，次のような計算によって精算していたものと考えられる。
・会議費 ３万円×１２月×２１人＝７５６万円
・研究研修費 １７万円×１２月×２１人＝４２８４万円
・資料購入費 ５万円×１２月×２１人＝１２６０万円
・事務費 ８万円×１２月×２１人＝２０１６万円
したがって，これらの金額の隔たり（混乱）にはやむを得ない事情があるというべきであり，これによって目的外支出を推認すべき事情には当たらない。むしろ，上記のような再計算・実績報告書の訂正といった経過をみれば，１審被告Ａ議員団において，研究費は適正に管理されていたものというべきである。
(オ) 上記のとおり，原判決の指摘する①ないし④はいずれも研究費の目的外使用を推認させる事情とは言えない。
目的外使用を推認させる事情としては，例えば会派として一切研究費の管理がなされていない等の事情が必要というべきであるところ，１審被告Ａ議員団は，平成８年６月の議員総会で研究費の支出の方針や内容を取り決め，適正使用についての共通認識の形成に努めてきており，団長及び経理責任者は，各議員から毎月提出される研究費の請求について，同申合せに従い，請求内容や項目等をチェックの上で支出していた。そして，その際，慶弔費，飲食遊興費，レクリエーション等雑費，後援会援助費等使途不相当と判断される場合には，研究費から排除することとなっていたほか，本来使途としては問題のない海外旅費もあえて対象から除外する等，他会派以上に厳格な運用を行っていたこと等からすると，本件では会派として研究費の管理が行われていなかったといった事情は認められないのであって，目的外使用を推認することはできず，精算の違法性は認められないというべきである。」
(12) 同３２頁１３行目の「オ」を「キ」と改める。
(13) 同３２頁１３行目と１４行目の間に次のとおり付加する。
「(3) １審被告Ｄの責任
ア １審原告Ｂは，１審被告Ｄは研究費の交付申請には見積書及び内訳書等を，実績報告には領収書等をそれぞれ添付して行わせるべきである旨主張する。
しかし，各会派の議員は，知事をはじめとする執行機関から独立して活動し，執行機関の干渉を受けることなく，県民の意思を条例の制定や予算の議決等を通じて県政に反映していく責務を負っているのであるから，各会派にその具体的な活動（調査，研修等）内容を明らかにするような領収書等の証票類の提出を求め，知事のチェックを受けさせることは，上記のような議員の執行機関から独立した活動に支障を生じるおそれがないとはいえない。したがって，かかる研究費の支出の在り方については，上記のような観点から一定の裁量が認められることは明らかである。
そして，上記のところからすれば，議会各派の具体的活動が実績報告書等に記載のとおり行われたか否かは，同各派内部の検査体制の整備による規制に委ねるのが相当であって，本件当時，各会派において団長及び経理責任者による審査・検査体制が整備され，研究費が例えば議員個人の私的な海外旅行に費消された等の目的外使用を推認させる特段の事情も存在しなかったのであるから，本件の精算（確定）が違法とされる余地はなく，１審被告Ｄに，１審原告Ｂの主張するような故意又は過失も認められない。
イ また，１審原告Ｂは，１審被告Ｄに，１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合に対する損害賠償請求等を怠る事実がある旨主張する。
しかし，１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合は，三重県に対し，不法行為又は債務不履行に基づく損害賠償債務を負わないことは，前記のとおりであるから，１審被告Ｄが同債務の履行請求を怠る事実も認められない。
また，仮に同１審被告らが上記責任を負うとしても，前記ア記載のとおり，本件研究費について目的外使用を推認させるような特段の事情は存在しないから，１審被告Ｄに故意又は過失はなく，いずれにせよ，上記請求を違法に怠る事実は認められない。」
(14) 同３２頁１４行目「(3) 被告らの責任」を「(4) 被告ら（１審被告Ｄを除く。）の責任」と改める。
第３ 当裁判所の判断
１ 当裁判所は，１審原告らの本件請求は，いずれも理由がないからこれを棄却すべきものと判断するが，その理由は，以下のとおり原判決を付加訂正するほか，原判決「第３ 当裁判所の判断」の１ないし６に記載のとおりであるから，これを引用する（ただし，Ｆ，Ｇ，Ｈ，Ｉ及びＪに係る部分を除く。）。
(1) 原判決３３頁４行目「権利能力」を「権利能力なき社団」と改める。
(2) 同３３頁１５行目冒頭から２１行目末尾までを次のとおり改める。
「しかるに，１審原告らは，当初，１審被告Ａ議員団の本件研究費のうち資料購入費が著しく高額であるとして目的外支出の違法があると主張し，その後，事務費１８６９万５１７２円が目的外支出であると主張して，これらに相当する額の不当利得返還ないし損害賠償を求めているのであるが，ここにいう目的外支出とは，要するに県政に関する調査研究の推進に資することという研究費の交付目的以外の費目に支出することをいうのであって，その意味で，資料購入費も事務費も研究費の一費目であり，いわば損害ないし損失額の内訳を示すものに過ぎないと考えられる。また，怠る事実に係る不法行為又は債務不履行による損害賠償請求においても，実質は上記と同様に考えることができる。」
(3) 同３４頁１５行目末尾に行を改め，次のとおり付加する。
「なお，本件の対象となり得る財務会計上の行為又は怠る事実は，上記のうち概算交付後の確定に係るもののみであると解すべきことは，次項に記載のとおりである。
２ 本件の財務会計上の行為又は怠る事実について
ア 前記のとおり，１審原告らは，本訴において，１審被告Ｄに対し，１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合に対する各本件研究費交付に係る１審被告Ｄの①支出負担行為及び概算払による支出命令，並びに②精算（確定）（交付金額の確定及び概算払の精算）という２つの財務会計上の行為を当該行為としてその違法を主張する。
しかし，１審原告らが主張する上記各行為は，それぞれ独立した財務会計上の行為であって，それぞれが独立して監査請求の対象となると解すべきであるから（最高裁平成７年２月２１日判決（判例時報１５２４号３１頁）参照），支出負担行為に係る監査請求は，当該支出負担行為がなされた平成９年４月１日から，概算払による公金の支出命令に係る監査請求は，当該公金の各支出命令がされた日（平成９年４月１６日，同年７月１日，同年１０月７日及び平成１０年１月７日）からそれぞれ１年を経過したときはこれをすることができないと解するのが相当である。ところで，前記のとおり，１審原告らによる第１回監査請求（平成１０年１０月６日）及び第２回監査請求（同年１１月２０日）は，いずれも１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合による本件研究費の不適正な支出に係る違法・不当をいうものであって，当該行為としては，１審被告Ｄが概算払により交付した本件研究費の精算（確定）（上記②）したことを対象とするものである。そして，本件に関し上記以外の監査請求はなされていないのであるから，結局，１審原告らの主張のうち，①上記支出負担行為及び各支出命令については，監査請求を経ていないことになる。
したがって，本件において財務会計上の行為として対象となり得るのは，②研究費の精算（確定）に係るもののみであって，①支出負担行為及び各支出命令の違法をいう部分については，その余の点について判断するまでもなく失当というべきである。
イ なお，１審原告らが上記②精算（確定）に係る１審被告Ｄの財務会計上の行為として主張するところは，必ずしもその趣旨が明らかでない部分があるが，実質的には以下のとおりの趣旨をいうものと解される。
補助金交付規則（乙１２）によれば，補助金（本件では研究費）等が概算払によってされた場合について，知事は，補助事業者等に交付すべき補助金等の額を確定した場合において，既にその額を超える補助金等が交付されているときは，期限を定めて，その返還を命ずるものとされている（１７条２項）。また，知事は，補助事業者等が同規則の定めに違反して補助金等を他の用途に使用したとき等は，補助金等の交付の決定の全部又は一部を取り消すことができ（補助金等の確定があった後においても同様。１６条１項２号，同条３項），その取消に係る部分に関し既に補助金等が交付されているときは，期限を定めて，その返還を命ずるものとするとされている（１７条１項）。概算払された資金は，その交付の時点で公金から私金に移行し，概算払を受けた者が既にこれを保有しているのであるから，１審原告らの主張するような目的外支出があり知事がこれを看過して概算額と同額の研究費を確定したという場合には，上記の規定に従い知事は改めてその返還を命ずべきこととなるのである。このように考えると，確定自体は，新たな支出に係る行為でないことはもちろんであるが，審査の結果研究費として交付すべき金額を確定したという以上に，積極的に確定額以外の研究費の返還義務を免除し，それによって三重県に同額の損害を生じさせたものとまで認めることは困難と言わざるを得ない。したがって，上記損害は，知事が概算額と同額という過大な研究費の金額を確定して返還を求めないことによって生じるものと解すべきであって，上記確定に係る違法の主張も，すなわち研究費を過大に確定しその返還を求めないということが違法に公金の賦課を怠る事実であると主張するものであると解するほかない。
１審原告らは，１審被告Ｄの精算（確定）に係る財務会計上の行為を当該行為として主張している以上，これに基づく主張はそれ自体として失当と解すべき余地もないではない。しかし，本件においては，このような齟齬は，主として概算払及びこれに伴う精算手続全体を一つの財務会計上の行為と考えるか否かに由来するものであるから，本件では以下１審原告らの主張を上記のとおり理解した上で検討することとする。
ウ 以上述べたところは，１審原告らが，１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合に対し，１審被告Ｄの当該行為の相手方として不当利得返還を求める部分についても該当することになる。」
(4) 同３４頁１６行目の「２」を「３」と改める。
(5) 同３４頁２６行目の「被告Ｈ本人」を以下のとおり改める。
「乙１１７の１及び２，１１８の１及び２，１２２ないし１２４，１２９ないし１３８，１４９，１５１，１５７，１５８の１ないし２４４，１６７ないし１７０，１８３の１及び２，１８４の１及び２，原審における１審被告Ｈ本人，当審における証人Ｋ」
(6) 同３６頁１３行目末尾に行を改め，次のとおり付加する。
「上記の作業は，前記申合せにしたがって，所属各議員から，「事務費」，「管内調査費」，「管外会議費」，「資料購入費」，「管外研究研修費」，「県外旅費」及び「その他」の別によって交付申出がなされ，経理担当者等によって確認されていたものを，本件改正要領別表の趣旨を踏まえて，①上記「管外会議費」を本件改正要領の定める「会議費」に，②「管内調査費」，「管外研究研修費」，「県外旅費」及び「その他」を「研究研修費」に，③「資料購入費」を「資料購入費」に，④「事務費」を「事務費」に，それぞれ対応させて再度計算し直したものである。」
(7) 同３６頁１４行目冒頭から２４行目末尾までを削除する。
(8) 同３６頁２５行目の「(3) 次に，」を「(2) そこで，」と改め，２６行目冒頭に「ア」を付加する。
(9) 同３７頁１４行目冒頭から３８頁１４行目末尾までを次のとおり改める。
「この点につき，１審原告らは，領収書の添付を不要として精算（確定）を行うことは，知事による研究費の使途に関するチェックを実質的に省略するのと同じであり，民主的基礎を失わせるものとして違法である旨主張するが，研究費についての精算（確定）の在り方については，上記（引用に係る原判決）のような観点から知事に一定の裁量が認められると解すべきであって，１審原告らの指摘するところは，上記判断を左右しない。
他方，１審被告Ａ議員団は，この点について，①研究費は，使途を限定した金銭の贈与であり，実費弁償とは異なるから，精算の在り方は各会派の自由裁量に属すると解すべきであって，本件精算（確定）は違法とは言えない，②上記は，平成９年当時，研究費に係る領収書の保存について何らの義務も定められていなかったにもかかわらず，実質的にこれを課し，過重な立証責任を負わせるものであって，公平な判断基準とは言えない，③三重県の１審被告Ａ議員団に対する不当利得返還請求権の有無（目的外支出の有無）という観点を超えて，精算義務の内容について審理判断することは違法であるなどと主張する。
しかし，上記①については，概算払は，債務の金額が確定した段階で精算手続を行うことを本質とするものであり，また，概算払によって交付された研究費について翌年度の４月３０日までに精算すべきこと及び研究費は各会派に交付するものであり各議員に対して交付するものではないことは本件要綱上も明記されているところである。ここに言う精算は，会派として支出した研究費を事後に審査し，研究費の目的に適合したものを積算の上金額を確定し清算することを内容とするものであることは明らかであるから，そのために必要な手続が整備されるべきことは当然であって，その在り方がすべて各会派の自由裁量に委ねられるべきであるとする１審被告Ａ議員団の主張は失当と言わざるを得ない。
また，上記基準は，各会派の代表者と経理責任者により適正に審査及び実績報告書の作成が行われている限りは，領収書等の添付を要しないことを許容するものであり，他に目的外に使用されていることをうかがわせる一般的，外形的な事情がない限りは，本来の目的に使用されたことを推認できるとするものである。したがって，１審被告Ａ議員団としては，上記のとおり，基本的に適正な審査及び実績報告書の作成が行われていたことを主張・立証すれば足りるのであり，また一般的，外形的にこれが目的外に使用されていることをうかがわせるような事情が認められた場合には，上記の審査の過程においてこれを精査し，疑義を払拭した上で精算が行われていることが通常であると考えられるから，そのような適正な審査が行われているのであれば，その過程を明らかにすることによって，もはやそのような事情は，「目的外に使用されていることをうかがわせる一般的，外形的な事情」に該当しないことを主張・立証することができる筋合いである。そのような主張立証が行い得ない場合には，もはや上記のような趣旨における自律的かつ適切な精算が行われたものと認めることはできないから，領収書等の提示によって直接その支出目的の適正を明らかにするほかないのはむしろ当然であって，上記基準は無条件に領収書の保存義務を課すものとは到底言えないし，１審被告Ａ議員団に過重な負担を強いるものでもないことは明らかである。
１審被告Ａ議員団の上記③の主張は，必ずしもその趣旨が明らかではないが，１審被告Ｄの精算（確定）に係る行為の違法が問題となる以上，本件の審理が，１審被告Ａ議員団の三重県に対する不当利得返還請求権の有無に限られないことは当然である。
イ 前記認定事実によれば，１審被告Ａ議員団においては，三重県から概算交付を受ける研究費につき，議員１人について，１か月当たり，事務費として１６万円（調査研究に要する通信費を月額５万円，消耗品・印刷代その他を月額３万円，その他事務諸費を月額８万円），管内（選挙区内）調査費として８万円の合計２４万円とし，管外会議費，資料購入費，管外研究研修費，県外旅費は必要に応じて実績に基づき，各議員が団長あてに請求する旨の申合せがあり，これによって，団長は，概算交付を受けた研究費につき，定額分２４万円については領収書等を徴求することなく各議員に交付していたことが認められる。上記については，①団長が領収書等を徴求せずに１審被告Ａ議員団の各議員に交付する研究費が月額２４万円にのぼり，そのうち事務費名目が月額１６万円と，一般に「事務費」が意味するところからすると相当程度高額といわざるを得ないこと，及び②当初１審被告Ａ議員団が提出し，三重県知事により精算（確定）を受ける前提となった実績報告書と本件訂正書とでは，その費目の数字に大きな隔たりがあること（特に，当初１審原告らが目的外支出の違法があると指摘していた資料購入費の額が５分の１程度に減少したこと）が認められ，これらの事情は，１審被告Ａ議員団において，①については，定額部分が事務費として通常要すべき費用として過大とは言えない理由や根拠，同金額の算出の経緯等，また②については，上記のような大きな隔たりが生じることとなった合理的な理由（経緯）等を主張・立証しない限り，「目的外に使用されていることをうかがわせる一般的，外形的な事情」に当たるというべきである。
そこで検討すると，まず①については，上記各金額の具体的な算出経緯や明確な根拠を認めるに足りる客観的な証拠は存在しないと言わざるを得ず，それ自体は決して望ましいことではない。しかしながら，証拠（乙１５１，原審における１審被告Ｈ本人，当審証人Ｋ）によれば，上記金額を定めるに当たっては，各所属議員に対して個別アンケート等まではなされていないものの，当時日常的に開催されていた１審被告Ａ議員団の議員総会において，各自，従前の研究費の請求実績から概ね把握している自らの選挙区の特殊性（広狭や交通の便による旅費・ガソリン代等の需要や，都市部で高額となる事務所等の維持経費や人件費等）及びこれを踏まえて恒常的に必要となる経費の概算額等を勘案しながら，意見を述べ，協議の上，各議員の最大公約数を採るという形で定められたことが認められる。そして，前記申合せによれば，事務費（その他事務諸費）には，各議員が県政調査に資するものとして事務職員を雇用した場合の同職員の賃金も含まれるところ，平成９年度における全国規模のアンケート調査（乙１１７の１，２）に照らしても，秘書等を雇用している議員はほぼ７割に達しており，２名以上を雇用している者も２割以上に上っていること，その全てが県政調査を目的とするものとは言えないとしても，その雇用に要する費用は相当額に上ると考えられること，平成１４年度の政務調査費の実績（乙１８４の１，２。所属議員個人分の政務調査費の支出状況をとりまとめたもの。）を見ても，人件費として議員１人当たり年額５０万７５２９円（１か月約４万２０００円以上）が計上されていること（この金額については，三重県政務調査費の交付に関する条例（乙１３２）及び同交付に関する規程（乙１３３）によれば，各年度ごとに各議員による収支報告と証拠書類等の保存が義務付けられているから，人件費に係る最低限の実額として基本的に信用できるものと考えられる。），議員に係る政務調査費の額は月額１８万円と定められていることから，人件費自体については実際の支出額より相当低額に抑えられているものと考えられること等を総合考慮すると，事務費（１６万円），特にその他事務諸費として定められた金額（８万円）を，一概に高額と言うことはできないというべきである。
また，②（当初１審被告Ａ議員団が提出し，三重県知事により精算（確定）を受ける前提となった実績報告書と本件訂正書との間で各費目の数字に大きな隔たりがあること）については，確かに，当初の実績報告書及び精算書記載の金額は，その金額からして，会議費は１人当たり月額３万円，研究研修費は同１７万円，資料購入費は同５万円，事務費は同８万円として，所属議員数である２１を乗じて，１２か月分を算出した金額であることが強く推認され，かかる処理自体は，実績報告や精算の意味をまったく理解しない極めて杜撰な処理であって，実質的には実績報告書の作成とも精算とも認められないものと言わざるを得ない。しかしながら，前掲各証拠によれば，これは，前示のとおり，もともと本件申合せの定めにしたがって各議員から交付申出がされる費目の別と，本件要領の定める経費の費目とが必ずしも整合していなかった上，平成９年度の年度途中である同年１０月に本件改正要領が定められ，新たに従来本件要領が定めていた各経費費目の使途の内容についてこれを振り分ける基準が示されたことから，各議員が交付請求をする際の費目の振り分けにも，またこれを前提とした経理担当者の費目分類・精算にも混乱を生じ，窮余の策として本件改正要領に基づく各費目の振り分けごとに最低限この程度の金額は使用したと考えられる金額を算出して行われたものと認められる。もとより，このような処理が許されるものでないことは言うまでもないが，乙６６の１ないし同７７の１４をみれば，各議員からの交付請求や費目分類以外の点に係る実質的な審査自体は，例年どおり行われており，瑕疵は当初の実績報告書の作成のための最後のとりまとめの点にのみ存在したものであることが認められ，最終的な同年度の実績報告書及び精算は，後に，上記のとおり収集，管理されていた各議員提出の交付請求書をもとに，前示のとおりの費目間の対応関係を定めて再計算がされ，本件訂正書が作成されていることは前記認定のとおりである。そして，上記のところからすれば，実績報告書と本件訂正書との数値の隔たりは，同年度に係る１審被告Ａ議員団の研究費の支出管理の在り方自体が杜撰であったことを示すものではないというべきであり，実績報告書の記載自体も同年度の交付請求書等をもとにして既に訂正されていることからすると，上記金額の隔たり自体が，直ちに本件研究費が目的外に使用されていることをうかがわせる一般的，外形的な事情に当たるとは言えないというべきである。
ウ 結局，上記①及び②の事実は，いずれも研究費の目的外支出をうかがわせる一般的，外形的事情に当たるということはできず，他にかかる事情が存在することをうかがわせるに足りる証拠もない。したがって，本件精算（確定）は適法になされ，研究費も本来の目的に使用されたものと推認されるというべきである。」
(10) 同３８頁１５行目「３」を「４」と改める。
(11) 同４０頁２５行目冒頭から２６行目末尾までを削除し，４１頁１行目の「(3) 次に，」を「(2) そこで，」と改める。
(12) 同４２頁５行目冒頭から４４頁１行目末尾までを次のとおり改める。
「５ １審被告らの責任について
上記のとおり，１審被告Ａ議員団及び１審被告Ｃ連合に対する研究費の支出は，いずれも本来の目的に使用されたものと推認され，他にこれを覆すに足りる事情は認められないから，目的外支出があることを前提とする１審原告らの請求は，その余の点について判断するまでもなく，いずれも理由がないことに帰する。」
２ よって，これと結論を異にする原判決を変更することとして，主文のとおり判決する。
名古屋高等裁判所民事第３部
裁判長裁判官 青 山 邦 夫
裁判官 田 邊 浩 典
裁判官 手 嶋 あ さ み
