hanrei @Wiki H17. 6.21 仙台地方裁判所 平成13年(行ウ)第18号 犯罪捜査報償費返還請求事件



更新履歴

取得中です。


※上記の広告は60日以上更新のないWIKIに表示されています。更新することで広告が下部へ移動します。

判示事項の要旨:
本件は,仙台市民オンブズマン及びその支援組織の構成員である原告らが,宮城県警察の犯罪捜査報償費が本来の使途に当てられず,その全額が裏金に回されているとして,地方自治法242条の2第1項4号に基づき,宮城県に代位して,平成12年度宮城県警本部総務室会計課長であった被告に対し,同年度の報償費のうち宮城県警本部の分の全額を,宮城県に損害賠償することを求めた事案(棄却)


平成13年(行ウ)第18号犯罪捜査報償費返還請求事件
主     文
1 原告らの請求を棄却する。
2 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実及び理由
第1 請求
被告は,宮城県に対し,金1954万2594円及びこれに対する平成13年10月12日から支払済みまで年5分の割合による金員を支払え。
第2 事案の概要
 本件は,仙台市民オンブズマン及びその支援組織の構成員である原告らが,宮城県警察(以下「宮城県警」という。)の犯罪捜査報償費(以下「報償費」という。)が本来の使途に当てられず,その全額が裏金に回されているとして,地方自治法(平成14年法律第4号による改正前のもの。以下「法」という。)242条の2第1項4号に基づき,宮城県に代位して,平成12年度宮城県警本部総務室会計課長であった被告に対し,同年度の報償費のうち宮城県警本部の分の全額を,宮城県に損害賠償することを求める事案である。
1 争いのない事実等(末尾に証拠等を掲げたもののほかは,当事者間に争いがない。)
(1) 当事者
 ア 原告らは,いずれも地方公共団体である宮城県の住民で,仙台市民オンブズマン及びその支援組織の構成員である。(弁論の全趣旨)
 イ 被告は,平成12年度当時宮城県警本部総務室会計課長(以下「会計課長」という。)であった者である。
(2) 報償費
 ア 報償費とは,刑事・生活安全・交通等各種犯罪の捜査に伴う情報提供者・捜査協力者に対する謝金及び謝金支払に関連して必要となる諸雑費(接触費,交通費等)である。平成12年度当時の支出の手続の概要は以下のとおりである。(弁論の全趣旨)
 イ 報償費は,宮城県警本部にあっては,関係課の管理官(次長,副隊長),各警察署にあっては副署長(次長)(これらを「資金前渡職員」と称する。)に概括的な金額を資金前渡される扱いになっている。そのため,資金前渡職員は,毎月所要額につき支出命令者(宮城県警本部では会計課長,各警察署では署長)に資金前渡伺により,合議を行う。
 ウ 支出命令者は,支出負担行為兼支出命令決議書により支出を決定し,出納執行者に通知する。(甲25,弁論の全趣旨)
 エ 資金前渡職員は,報償費の交付を受けたときは,現金出納簿により受入記入し,現金は金融機関に預金して保管する。
 オ 所属長は,報償費の交付を必要とするときは,所要の手続を経て,捜査員に現金を交付する。
 カ 捜査員は,交付を受けた現金の支払を完了したときは,所属長に精算報告をする。
 キ 資金前渡職員は,毎月末日をもって現金出納簿を締め切り,所属長の確認を受けるとともに,その残高について残高証明書の交付を受ける。
   資金前渡職員は,必要な書類をとりまとめ,精算表を添付して支出命令者に提出する。
 ク 支出命令者は,精算確認をした上で,精算通知票により出納執行者に精算通知する。
   精算通知票には,「領収書等関係書類は警察本部会計課又は○○警察署に保管」と記載し,支出命令者の私印を押印する。(甲23)
(3) 経過等
 ア 宮城県知事は,平成13年6月19日,仙台市民オンブズマンの請求に基づき,宮城県警の平成12年度の報償費について,前渡金の総額,支出額の総額と残額のみを公開した。
 イ 原告らは,宮城県監査委員に対し,平成13年7月18日,宮城県警の平成12年度の報償費の支出について,住民監査請求(以下「本件監査請求」という。)をした。(甲1)
 ウ 宮城県監査委員は,平成13年8月31日,本件監査請求を却下した。(甲22)
2 争点
(1) 監査請求の対象の特定の有無
(2) 平成12年度の宮城県警の報償費の支出の違法性
(3) 被告の責任
(4) 損害額
3 争点に関する当事者の主張
(1) 争点(1)について
 ア 被告の主張
     本件は住民訴訟であるから事前に適法な監査請求を経ていなければならないところ,本件監査請求は,平成12年度の宮城県警の報償費の全額が裏金に回され,経理関係書類の全部が偽造されたとして平成12年度の宮城県警の報償費の全部の支出の監査を求めるというもので,その対象が抽象的,包括的又は網羅的であり,監査請求の対象の特定を欠き不適法であるから,本件訴えは,適法な監査請求を経ておらず,訴訟要件を欠き,不適法として却下されるべきである。
     本件監査請求は,平成12年7月17日以前の平成12年度報償費の支出行為をも監査請求の対象としているところ,この分は監査請求の法定期間を経過しており,法242条2項に違反する点でも不適法というべきである。
   イ 原告らの主張
  本件監査請求は,平成12年度の宮城県警の報償費の全部の支出を監査の対象とするものであり,監査請求の対象の特定は十分である。
 (ア) 原告らは,平成12年度の報償費の支出全体が違法であるとして監査請求をしたのであるから,これらを一体とみて違法性,不当性を判断するのが相当な場合に該当する。
 (イ) そうでなくとも,原告らは,監査請求書及び事実証明書によって,平成12年度の宮城県警本部の各課ごと,各警察署ごとの支出額と件数(推定),1件単価(推定)を明らかにした上,事実証明書記載の平成12年度の報償費の支出額合計3654万1804円が監査の対象であり,その全額が領収書作成者の手に渡っておらず,裏金に回っていると主張した。平成12年度の宮城県警の報償費全部という形で,期間の点で他との区別を行っているから,本件監査請求は,監査対象の当該行為等と監査対象でない財務会計上の行為とが識別できる程度に特定されている。
(2) 争点(2)について
 ア 原告らの主張
  (ア) 平成12年度の宮城県警の報償費の支出の実態における疑問点
 a 報償費は,各課,各警察署ごとに,月ごとに所要額を検討して前渡しを受けているはずなのに,毎月ほぼ同じ額を受け入れている例がある。これによれば,月ごとの前渡金は,所要額の十分な検討なしに,機械的,平均的に交付されていることが推測できる。
   また,捜査は,想定したとおりに進展しないものであり,予想以上に報償費が余ったり,足りなくなったりするのが通常なはずであるにもかかわらず,月ごとでも年間でも,受入額をほとんど使い切っている状態であるのは不自然極まる。
 b 支払精算書の枚数と協力者数は同数であると考えられるところ,協力者数が,特定の人数に集中する傾向にあることは,捜査の実態とは無関係に,会計処理に際して数字が意図的に作られたものであることを示している。
c 被告は,報償費の執行は,各課(隊)・各署の「総合的判断」で行われているとする。このことは,報償費執行の統一的基準がないことを意味する。
  実際に協力者に支払うのであれば,協力のレベル等に応じて,報償費の支払基準があって然るべきである。統一的基準がないのは,報償費が全額裏金に回されており,実際の支払の例がないからである。
d 各課(隊),各警察署ともに,月別の犯罪発生件数と受入額,支払額,協力者数に何らの相関関係も認められないのは不自然である。
e 報償費は,本来,機動的に執行される建前となっており,事件は突発的に起きるものであるから,計画的に執行できない事情が生じるのが自然であるにもかかわらず,年間を通して平均的,計画的に執行されており,年間での追加請求・交付の事例が,36課(隊)・警察署のうち4署・4件だけというのは不自然である。
f 鉄道警察隊及び鑑識課の報償費の支出には以下の疑問がある。
 (a) 鉄道警察隊に交付される金額は,年間で31万円,月にすると2ないし3万円と少額であり,協力者も3ないし5人で,支払額は平均5000円であるが,数多くの情報提供者の中から,どのようにして支払対象者を選んだのか疑問がある。初期活動を任務とする鉄道警察隊では,人員不足で,情報提供者からの情報収集をしている暇があるとは考え難い。支払はせずに,全額保管し,別用途に当てていると考えるのが自然である。
 (b) 鑑識課の活動内容は,指紋・足型・血液等の採取,現場に残された諸物証の収集等と考えられるところ,鑑識課が報償費を支出するというのは不自然である。また,年間のうち11か月の支払単価がちょうど1万円という不自然な会計処理になっていることからも,不正経理は明らかである。
 (c) 平成13年度には鉄道警察隊及び鑑識課への報償費の配分が減らされ,平成14年度には配分が取りやめになったことは,平成12年度について,両者の支出実態に大きな問題があった,つまり不正経理があったからに他ならない。
  (イ) 近時の全国の各警察における報償費に関する不正経理疑惑
 a 警視庁における捜査費架空支出
   東京高等裁判所(平成12年(ネ)第2099号損害賠償請求控訴事件)は,警視庁における捜査費支出の裏付けとされる領収書につき,警視庁職員が作成したと推認する以外になく,捜査費の支出について警視庁側の証人の証言を採用できないとする判決を言い渡した。
   警視庁における裏金作りの実態については,元警視庁会計職員であるA(以下「A」という。)の内部告発により裏付けられている。
 b 北海道警察(以下「北海道警」という。)における報償費不正支出
      (a) 北海道警旭川中央警察署(以下「旭川中央署」という。)における報償費不正支出
        元北海道警釧路方面本部長で,旭川中央署長も務めた元警視長のB(以下「B」という。)が,同署長在任中,捜査費や報償費を組織的に裏金としてプールし,幹部の交際費や議員接待などに使っていたことを暴露した。
        その後,北海道警は,旭川中央署における報償費不正支出疑惑に関して不正を認め,報償費が組織的に捜査員の夜食や慶弔費に流用され,会計書類も偽造していたとする内部調査の結果を公表した。
      (b) 北海道警弟子屈警察署(以下「弟子屈署」という。)における報償費不正支出
        北海道警弟子屈署の元次長が,平成12年4月から平成13年3月までの間北海道警が弟子屈署に交付した報償費について自らが裏金として管理していたことを明らかにし,当時の裏帳簿を証拠として提出した上で,北海道警に返還を求める住民監査請求を行った。
      (c) 北海道監査委員は,旭川中央署と弟子屈署において,平成10年度ないし平成12年度の報償費約714万円の全額が裏金として署員の夜食代等に費消されていたとする報告書を提出した。
        その後,北海道警は,報償費の不正流用問題で,ほぼすべての部署で少なくとも平成12年度まで,領収書の偽造などによる不正経理があったことを認める方針を固めた。
      (d) 証人B(以下「B証人」という。)は,北海道警には,報償費を組織として正規に支払っている協力者は存在しない,北海道警では,報償費に関する会計書類は全部偽造し,報償費は全額裏金に回されていたと証言している。
c 宮城県警における裏金作りの内部告発
 宮城県警の署長や所属長を歴任した元警視が,新聞社の取材に対し,報償費について,組織的に裏金を工面しており,こうした裏金を警察署では副署長や次長が,県警本部各課では管理官が管理して,署長や所属長の交際費,捜査員の慰労費,懇親会費などに使用していたことを明らかにした。
 また,裏金作りの手口についても,捜査員が架空の事件について領収書の協力者名を勝手に書いて,領収書を偽造しており,各課や各署の庶務担当者は,偽造領収書用に押印するために多数の印鑑を用意していたと,極めて具体的な手口を明らかにした。
 上記の内部告発とは別に,宮城県警の元巡査部長は,新聞社の取材に対し「長年,架空領収書を書き続けていた。」と述べた。
     d aないしc以外にも,全国における警察の不正経理疑惑がとどまることを知らない状況で次々と明らかとなってきている。
     e B証人や元警視庁会計職員Aの告発からすれば,都道府県警察の裏金作りに対する警察庁のかかわりが黙認といった程度のものではなく,直轄指導に等しいことは明らかである。
       都道府県警察は,人事,予算のすべての面で警察庁の監督下にある。裏金作りは全国の警察の共通現象である。すべての面で警察庁の監督下にある都道府県警察の組織の共通性に照らすならば,北海道警にあることは宮城県警にもある。
(ウ) 宮城県情報公開審査会の答申
      仙台市民オンブズマンは,「平成11年度の宮城県警察本部刑事部,交通部,警備部の報償費支出に関する一切の資料」の開示請求(以下「別件開示請求」という。)をしたのに対して,宮城県警本部長が一部を不開示とする部分開示決定をしたため,これを不服として宮城県公安委員会に対する審査請求(以下「別件審査請求」という。)を行ったところ,これについて諮問を受けた宮城県情報公開審査会(以下「審査会」という。)は,報償費に関する文書を含めて「インカメラ審査」を行った上で,平成16年9月30日,答申をし(以下「別件答申」という。),その中で,① 報償費の1件当たりの支出が課ごとにほぼ定額である,② 一般に報償費を支払う必要性がない捜査活動にも支払われている,③ 情報提供者等からの領収書がほとんどないことを指摘し,対象文書の真正について黒に近い灰色との認識を表明した。これは,報償費の支出が架空であることを強く裏付けるものである。
(エ) 宮城県警及び被告の対応
a 宮城県知事は,再三にわたって宮城県警本部における報償費の支出にかかる文書内容の把握,執行者からの聴き取りをしようとしたが,ことごとく宮城県警に拒否された。宮城県知事が平成11年度の宮城県警本部における報償費の支出に係る書類の閲覧と捜査員からの事情聴取を求め,その結果,宮城県警が関係書類の提示をしたこともあったが,宮城県警は,知事の約束違反を理由に提示した書類を持ち去り,翌日に予定されていた捜査員からの聴取も中止した。
このような宮城県警のかたくなな態度の理由は,領収書を知事や監査委員に開示すれば,協力者に事実確認が行われ,協力者なるものがそもそも存在せず,領収書に書かれた協力者の名前は全部架空であることが発覚してしまうためである。
b 審査会は,部分不開示決定の適否を判断するために,宮城県警本部長に対し,報償費を直接渡したと記録されている捜査員からの事情聴取について申し入れたが,宮城県警本部長は,aの捜査員からの事情聴取の要請に対する対応と同様,全く不当な理由でこれを拒否した。
  別件答申においても指摘されているように,審査会の委員には守秘義務が課せられており,審査の場で知り得た秘密が外部に漏れることは実際上あり得ないにもかかわらず,このような対応をとったことには疑問があるといわざるを得ない。
c 被告が最近になって提出した監査の結果は,従来のそれと同様,協力者の領収書を開示しないで実施された監査であり,協力者の実在や協力者への報償費の支出を証明するものではない。
  監査委員が領収書を見て,協力者に面会し,事実確認をしたのでは,協力者との信頼が崩れるというのであれば,本件の訴訟の対象となっている平成12年度の宮城県警本部の報償費の支出1件ごとに内部監査を実施し,報告書を作成し,内部監査を実施した責任者を証人に立て,協力者の実在と謝礼の交付の事実を立証することはできるはずである。これをしない理由は,報償費の全部が裏金に回っているため,これをしようにもできないからである。
     d 報償費が正規に執行されているのであれば,被告は自らの体験に基づき,あるいは実際に支出した捜査員から聴き取るなどして,支出の実際を供述できるはずであり,また,被告の反論についても,自らの体験に照らし,理由があることを供述できたはずである。
       それにもかかわらず,被告が被告本人尋問を申請しないのは,反対尋間によって,逆に裏金作りが明らかになることを恐れたためである。
   (オ) 以上の事実によれば,平成12年度の宮城県警本部の報償費の支出は,全額が裏金に回されており,違法にされたものであることが明らかである。
  イ 被告の主張
   (ア) 宮城県警の報償費が適正に執行されていることについて
 報償費の執行については,平成10年度から12年度までの報償費の執行に係る定期監査結果,平成12年度から平成14年度までの報償費の執行に係る知事要求監査結果,平成16年度の報償費予算の決定に際しての知事の特命に基づく財政課長調査,平成16年度第1四半期に実施された平成15年度の報償費の執行に係る定期監査結果においても,違法・不当なものが見当たらなかったのであり,これは,報償費が適正に執行されていることの証左である。
 宮城県警は,上記手続において,宮城県監査委員の求めに応じ,報償費に係る支出負担行為兼支出命令決議書,預金通帳,精算票,現金出納簿,捜査費総括表,捜査費支出伺,支払精算書,捜査費交付書兼支払精算書,支払伝票,領収書等の支出関係書類のほか,勤務整理簿,時間外勤務命令簿,旅行命令(依頼)票等の勤務関係書類の一切を提示した上で,支出関係書類の一部についてのみ目隠しの措置をした上で提示をした。
 支出関係書類で,目隠しをされたのは,現金出納簿,捜査費支出伺,支払精算書,支払伝票,領収書のうち,具体性のある事件名,情報提供者・協力者の住所・氏名,接触場所のみであり,情報提供者・協力者特定の資料となり得るもののみに限られている。宮城県警は,情報提供者・協力者保護の必要性,情報提供者・協力者との信頼関係の維持と同人らの継続的協力の確保,市民の捜査協力の確保・促進,捜査上の秘密の保持,これらに関する関係法令の諸規定などを総合的に判断して上記目隠しの措置を取った。
 以上のように,宮城県警は合理的な理由から開示できない部分を除き,本件にかかわるすべての文書を開示している。そしてその開示された文書に疑いを生じしめるものはない。
(イ) 平成12年度の宮城県警本部の報償費支出の実態における疑問点について
a 毎月の受入額と支払額がほぼ同じである点についての原告らの主張は,報償費の予算管理のシステムや捜査の手法等を理解しない単なる憶測にすぎない。
  予算を有効かつ効率的に執行するためには,必然的に,重点的かつ計画的とならざるを得ず,ほぼ使い切り状態になることは当然の帰結であり,報償費として資金前渡を受けた,限られた報償費予算を勘案し,その範囲内で効率的に執行していることを意味するだけのことである。
  各課(隊),各警察署においては,毎月,事件の発生状況等を勘案して当月の報償費について所要額を検討して,資金前渡を受けるのであるから,月ごとの報償費の支出額がほぼ前渡額に近い金額となるのは自然なことである。剰余分は翌月に繰り越され,当月以降の報償費に充てられているのであるから,年ごとの受入額と支払額とがほぼ同額となることは何ら不自然ではない。
b 協力者数が特定の人数に集中する傾向が顕著であるとする点については,宮城県警は,情報提供者や捜査協力者の人数を捜査上の秘密にかかわるものとして非公開としているのであって,原告らが主張する協力者数は不確定な数字を基に算出したものである。また,仮に,原告らが主張するとおり,協力者数が特定の人数に集中する傾向があったとしても,これをもって報償費がすべて裏金に回っていると結論づけることはできるものではない。
c 捜査協力者への支払単価については,宮城県警では,報償費の執行に伴う1件当たりの謝金額を定める統一的な基準は存在せず,各課,各署の長の判断に委ねている。協力度合いや情報内容などにより謝礼額に差異が生じることは自然な結果にほかならず,これをもって裏金捻出と主張すること自体が暴論である。
d 月別の犯罪発生件数と受入額,支払額,協力者数には何らの相関関係もないという点については,宮城県警の各課・各署は,配当を受ける報償費予算に限度があることから,突発事件の捜査に多額の報償費の支出を要する場合には,内偵捜査や継続捜査のための支出を控えるなどの努力をして,与えられた予算の範囲内で捜査目的を達成することに努めている。
  したがって,月別の犯罪発生件数と受入額,支払額,協力者数に相関関係がないことをもって,報償費がすべて裏金に回っているなどと推定することはできない。
 e 報償費が本来機動的に執行される建前となっているのに,年間を通して,平均的に,計画的に執行されているとする点については,報償費は,事件が発生したからといって必ずしも需要が生じるものではなく,発生した事件の捜査に限らず,過去に発生した事件の捜査,余罪・裏付捜査,内偵捜査等においても需要が生じるものであり,しかも需要が生じたからといってすべてに執行するものではなく,限られた予算の範囲内で計画的に執行しているものであるから,何ら不自然でない。
(ウ) 近時の全国の各警察における報償費等に関する不正支出疑惑について
 a 警視庁における捜査費の架空支出について
  Aは,その職歴からは,警視庁の捜査費や報償費等予算執行事務の一部を知っているに止まり,その実態についてどの程度正確にこれを知っているのかは極めて疑問であるし,警視庁以外の警察での勤務経験が全くなく,宮城県警の予算執行については何一つこれを知らないはずであるから,宮城県警に関するAの供述は根拠を全く欠いた憶測によるものである。
 b 北海道警における報償費の不正支出について
  B証人は,北海道警と同様に宮城県警においても報償費が裏金に回っている旨の供述をしているが,A同様宮城県警での勤務経験がなく,宮城県警における報償費執行の実際については何らの直接的知識も有していないのであるから,宮城県警の報償費に係る本件に関する同証人の証言も憶測の域を出るものではない。
c 宮城県警における裏金作りの内部告発について
 (a) 元宮城県警警視の告発報道は,匿名のものであり,本件においては,証拠価値を評価するための基礎的事実が全く明らかにされていない。また,告発内容は,そのほとんどが警察の裏金問題に関する従前の報道内容に近似したもので,しかも具体性がなく,かつ簡単なものであるし,裏金作りが行われていたとする時期も明確でなく,本件との直接の関連性すら疑われるものであるから,さしたる証拠価値を認めることはできない。
 (b) 元宮城県警巡査部長の発言記事についても,元警視の告発記事と同様,証拠価値を評価するための基礎的事実が全く明らかにされていないばかりか,その発言内容は過去の報道どおりのもので,具体性がなくかつ簡単なものであるため証拠価値に欠けるものである。
d 各都道府県警察は,それぞれ他の都道府県警察からはもとより,原則的には国からも独立した性格を有するものであり,旅費,報償費及びその他の経費支弁等の予算執行については,各都道府県警察がそれぞれの例規に基づいて,各県独自の財務管理システムにより,またそれぞれの判断と責任においてこれを行っているのである。
   したがって,一部の都道府県警察において裏金作りの疑惑が認められるとしても,全国47の都道府県警察のすべてにおいて等しく裏金作りがされており,宮城県警においても,報償費全額が裏金に回され,本来の使途以外の用途に費消されているなどと断定することは到底不可能である。
(エ) 別件答申について
 a 審査会の別件答申は,その争点,審理対象,審理目的などから判断しても本件訴訟と関連性がなく,本件訴訟に影響を及ぼすものではない。
  別件答申についての原告らの主張は,別件答申の内容を明らかに歪曲した解釈と言わざるを得ない。
b 別件答申で指摘されたア(ウ)の①の点については,限られた予算の範囲内で,効率的に使用するためには1件当たりの謝礼額がほぼ定額になることは必然的であり,何ら不自然でない。
  同②の点については,別件答申で指摘する「一般に報償費を支払う必要性がない捜査活動」とは,いかなる捜査活動をいうのか,どのような理由でそのように認定したのか,またこれに対して実施機関はどのように回答し,あるいは回答を求められなかったのかなどが明らかになっていない中で,「不自然である。」と断定すること自体に無理がある。
 同③の点については,捜査員は,報償費を執行するに当たり,できる限り情報提供者から領収書を徴するように努めているが,情報提供者の多くは,「情報提供した事実」や「謝礼を受け取った事実」が記録として残ることを極端に嫌い,そのため領収書の提出を拒否するのがほとんどである。情報提供者ではなく,張り込み場所の場所提供などの捜査協力者の中には,捜査員から依頼されて領収書を作成する場合がある。この場合でも「名前は表に出さない」との約束の下に作成しているのがほとんどである。
(オ) 宮城県警及び被告の対応について
a 宮城県警本部長は,宮城県知事宛の「捜査報償費の執行に係る捜査員に係る聴き取り調査について」と題する回答書等において,宮城県警が宮城県知事の上記要請に応じかねる理由について詳細な見解を表明している。その要点は,① 現場の捜査員からの聴き取り要請に応じた場合には捜査員と情報提供者等との信頼関係が大きく損なわれ捜査活動に重大な支障を来すことにもなりかねないこと,② 捜査活動に対する外部からの干渉は極力これを排除したいことの二つであるように見受けられ,これらは合理的なものである。
  また,宮城県知事に報償費支出関係文書等の資料を閲覧させるに当たり,宮城県警が情報提供者の住所を秘匿したり,閲覧の時間を制限するなど資料提供に限定的な態度をとったことも,捜査員と情報提供者らの信頼関係を維持するためにはやむを得ないものであったとして理解することができる。 
b 宮城県警本部長は,審査会による捜査員の事情聴取の申入れに対して,個々の捜査員が宮城県警本部長の判断について説明できる立場になく,捜査員から聴取したとしても,およそ理解に資することは期待できないと考えられること,審査会の聴取内容は,個々の捜査に関する事項にわたらざるを得ない内容であり,捜査の具体的な手法等捜査の秘密にかかわることから,むしろ幹部等の適当な者から説明させることが妥当と考えられるとの代替案を提示して拒否した。
      ア(ウ)①及び②は,所属長などの幹部が判断するものであり,同③は,所属長等が捜査員から直接報告を受けているものであることから,捜査員から事情聴取するよりも,所属長等の幹部から聴取した方が審査会にとって理解に資する結果となるという実施機関の判断は当然と思われる。
      また,犯罪捜査においては,協力者の保護等に配意した活動が要請され,相手側の守秘義務の有無に拘わらず,捜査上の秘密をみだりに第三者に話すことはプライバシー保護や治安維持という公益性の観点からも妥当ではない。したがって,審査会委員に守秘義務があるから,捜査員が事情聴取に応ずべきという原告らの主張は根拠がない。
  (3) 争点(3)について
ア 原告らの主張
  被告は,会計課長の地位に就く前に,気仙沼警察署長(平成2年度),登米警察署長(平成7年度)を歴任し,報償費が全額裏金に回されていることを熟知していたのであって,そのような認識のもとに支出命令を下している。つまり,被告は,宮城県警本部においても気仙沼警察署,登米警察署同様,報償費は宮城県警各課に配分されると同時に,全額裏金に回されていることを知りつつ,支出命令を下していたのである。よって,被告は,法242条の2第1項4号に係る法242条1項の当該職員について違法又は不当な公金の支出がある場合の同職員に対する損害賠償請求の要件を全部充足している。仮にしからずとも,被告には,法243条の2第1項後段の怠る事実の相手方としての損害賠償責任がある。
イ 被告の主張
報償費予算の編成・配当・令達,資金前渡,執行及び精算の各段階について
    (ア) 編成・配当・令達
      会計課長は,事件担当各課や各警察署が報償費を法令に基づいて適正に執行するものとの信頼の上に立って報償費予算の要求・配当や令達を行っているものであるから,会計課長に責任の生ずる余地はない。
(イ) 資金前渡
  会計課長は,宮城県警という大組織の中の組織的な事務の流れの中で事務を執行する立場にあることから,各事件担当課や各警察署が報償費を資金前渡伺の記載どおりに,また法令に基づいて適正に報償費を執行するものとの信頼の上に立たなければ自己の業務を遂行することが事実上困難であり,警察内部においては,特段のことでもない限り,資金前渡施行伺と支出負担行為兼支出命令決議書の記載事項のみを資料として,宮城県財務規則(昭和39年宮城県規則第7号。以下「財務規則」という。)7条1項所定の事項を調査・確認して支出命令を行うことが容認されているのであるから,資金前渡の支出命令について,会計課長に責任はない。
(ウ) 執行
  会計課長は,報償費の執行自体に関しては全く関与しないので,執行の当否そのものについて,会計課長の責任問題が生ずる余地はない。
(エ) 精算
   会計課長としては各所属長において,法令に従い適正に報償費を執行しているものと認め,その信頼の基に精算確認を行うこととされている。
   また,警察部内においては,報償費を執行した捜査員やその上司を直接問い質すことはもとより,受取人からの事実確認調査は,捜査活動上に支障を来すことから,行われるべきものではない。
   したがって,仮に事件担当課や県下の警察署のどこかにおいて,密かに報償費の一部が裏金に回され,会計課長がこれを看過する事態が生じたとしても,会計課長に故意や過失・重過失があるということはできない。
(4) 争点(4)について
 ア 原告らの主張
   報償費は全額裏金に回され,本来の使途には使われていないので,宮城県警本部の報償費に関する宮城県の損害は,平成12年度の宮城県警本部各課に配当された報償費予算全額に相当する1954万2594円である。
   被告において,裏金の一部が正当な業務に使用されたことを領収書によって証明しない限り,全部私的に費消されたとみなされることになるのは当然のことである。
 イ 被告の主張
   B証人は,北海道警の報償費は一旦は全額が裏金に回されるが,その中から必要な報償費が支払われる旨証言するが,この証言をそっくりそのまま宮城県警の報償費の執行に当てはめてみた場合であっても,宮城県警の報償費の全額が本来の使途以外のものに使われているという原告らの主張は,瓦解することになる。
   また,県内のある男性が10年以上前から複数回にわたって報償費を受け取ったことがあると語った旨の報道があることからしても,上記原告らの主張が誤りであることは明白である。
   仮に,原告らが宮城県警の報償費の全額ではなく,その一部が裏金に回されて報償費本来の使途以外のものに費消されており,これにより県に損害が発生したと主張するのであれば,原告らは,どの事件担当課あるいはどの警察署のどの報償費が流用されたものか,またそれは何に流用され,県はどの程度の損害を被ったかを具体的に主張し,立証すべきである
第3 争点に対する判断
1 前示第2の1の事実に,証拠(甲1,2,12,19,22,31の1ないし8,66,74,79,83,85,87,97の1・3・7・20・21・22,98,99,103,110,111,117,119の2,121の4,乙6の1ないし4,7,8の2・3)及び弁論の全趣旨を総合すると,次の事実が認められる。
 (1) 宮城県の平成10年度の財務に関する事務の執行については,平成11年度第1四半期から第4四半期まで,四半期ごとに計4回にわたり宮城県警本部と警察署25署について宮城県監査委員の監査が行われた。
   その監査結果は,第1,第3及び第4の各四半期においては,いずれも「平成10年の財務に関する事務の執行の事実について,法2条13項及び14項の趣旨に沿って行われているかについて,特に意を用いて行いました。その結果,おおむね良好であると認めます」というものであり,また第2四半期においては,宮城県警本部について「交通安全施設損害賠償金の収納促進について,なお一層の配意が望まれる」ことを除いては,「おおむね良好であると認めます」というものであった。
 (2) 宮城県の平成11年度の財務に関する事務の執行については,(1)同様計4回にわたり宮城県警本部と警察署25署について宮城県監査委員の監査が行われた。
   その監査結果は,いずれも「平成11年度の財務に関する事務の執行の事実について,法2条13項及び14項の規定に沿って行われているかについて,特に意を用いて行いました。その結果,公表すべき指摘事項は,認められませんでした」というものであった。
 (3) 宮城県の平成12年度の財務に関する事務の執行については,(1),(2)同様計4回にわたり宮城県警本部と警察署25署について宮城県監査委員の監査が行われた。
   その監査結果は,第1,第3及び第4の各四半期においてはいずれも公表すべき指摘事項は見当たらないという趣旨のものであり,また第2四半期においては,監査を受けたすべての機関に共通するものとして債務負担行為による契約について適切な契約執行が必要である旨と,支出科目の誤りに関して執行管理の厳正化が必要である旨の指摘を受けた他は,宮城県警に関しては公表する指摘事項は,認められなかったというものであった。
 (4) 平成13年度,宮城県警本部鉄道警察隊及び鑑識課に対する報償費の配分が減縮された。
 (5) 宮城県知事は,同年6月19日,仙台市民オンブズマンの請求に基づき,宮城県警の平成11,12年度の報償費について,生活安全企画課他8課,鉄道警察隊他1隊,仙台中央警察署他24警察署の各部署ごとに前渡金の総額,支出額の総額と残額を公開した。
 (6) 原告らは,平成13年7月18日,宮城県監査委員に対し,宮城県警の平成12年度の報償費の支出について,上記公開された情報を分析した結果,不自然な使い切り状態,不自然な単価のバラツキ,犯罪統計との関係の欠如,入金日の全額払戻しの事実が認められ,同年度の報償費の支出について,裏金捻出等違法不当な経理が行われている疑いが強いことが明らかとなったとして,法242条1項に基づき,宮城県知事に報償費の違法不当な支出行為による損害を補てんするため必要な措置を講ずるよう勧告することを求める旨の本件監査請求をした。
   なお,本件監査請求と同時に提出された意見書(Ⅰ)と題する書面には,「本件の報償費のおそらく80%~90%は架空の支出である。しかし,どの支出が架空であるのか,個別・具体的な特定を,現在の情報公開の限界を無視して請求人に要求することは,請求人に不可能を強いることである」「監査請求書記載の全ての報償費の支出が監査の対象である」等と記載されている。
   原告らは,本件監査請求の添付書面として,犯罪捜査協力報償費(県費)と題する一覧表を提出した。同一覧表には,同年度の宮城県警本部の各部署ごとに前渡金の総額,支出額の総額と残額のほか,原告らがこれらの数値と犯罪等の統計から推定した支出件数と1件当たりの単価も記載されている。
 (7) 原告らは,宮城県監査委員に対し,平成13年8月21日,本件監査請求の請求の特定性に関する意見書(Ⅲ)と題する書面を提出した。
これには,「本件の監査請求の対象は,監査請求書記載の平成12年度の宮城県警犯罪捜査協力報償費のすべての支出である」「犯罪捜査協力報償費の全額が裏金にまわされていて,表向きの経理関係書類の全部が偽造されているからである」,前記意見書(Ⅰ)につき「『本件の報償費のおそらく80%~90%は架空の支出である。しかし,どの支出が架空であるのか,個別・具体的な特定を,現在の情報公開の限界を無視して請求人に要求することは,請求人に不可能を強いることである』は撤回する」と記載されている。
(8) 宮城県監査委員は,平成13年8月31日,本件監査請求は,財務会計上の行為についての違法性,不当性の個別的,具体的な摘示が認められないとして,本件監査請求を却下した。
(9) 平成14年度から,宮城県警本部鉄道警察隊及び鑑識課に対する報償費の配分がされなくなった。
(10) 仙台市民オンブズマンは,宮城県警本部長に対し,同年5月20日,平成11年度の宮城県警本部刑事部(捜査第一課,捜査第二課,鑑識課,機動捜査隊,暴力団対策課),交通部(交通指導課),警備部の報償費支出に関する一切の資料について,別件開示請求を行った。
(11) 宮城県警本部長は,平成14年6月20日,別件開示請求について,一部を不開示とする部分開示決定を行い,通知をした。
(12) 仙台市民オンブズマンは,同年7月23日,上記部分開示決定中の不開示処分を不服として,実施機関の上級行政庁である宮城県公安委員会に対し別件審査請求を行った。
(13) 仙台地方裁判所は,平成15年1月16日,平成13年(行ウ)第3号文書開示拒否処分取消請求事件(以下「別件訴訟」という。)で月別の報償費執行額の開示を命ずる一部認容判決を言い渡し,これを受けて,宮城県知事は,平成15年1月28日,宮城県警本部長と会見した。
  その会見において,宮城県警本部長は,宮城県知事に対し,上記一審判決に対する控訴を要請した。これに対し,宮城県知事は,月別報償費執行額の開示が認められた場合の支障に有無・程度について現場の捜査員から説明を受けた上で控訴するかしないかを判断したいと述べたところ,宮城県警本部長は,幹部職員以外の聴取に応じることを拒否した。
  結局,宮城県知事は,控訴をせず,月別報償費執行額は開示された。
(14) 宮城県知事は,宮城県警に対し,その後も公文書による正式な要請も含め,数度に渡り捜査員からの聴取を要請したが,いずれも拒否された。
(15) 宮城県知事は,法199条6項に基づいて,同年3月25日付けで宮城県監査委員に対し,平成12年度から平成14年度まで39の宮城県警本部の報償費の執行について監査要求を行った。
(16) 東京高等裁判所は,平成15年3月26日,一般市民2名が,平成9年3月分の警視庁保管「捜査費証拠書類」中の支払精算書に,その者らから捜査情報の提供を受けて謝礼を支払った旨の虚偽の記載がされた上,謝礼の受領についてのその者らの領収書が作成されたことにより,氏名権が侵害されたとして,東京都に対し,損害賠償を請求した事件の控訴審(平成12年(ネ)第2099号損害賠償請求控訴事件)において,上記一般市民2名と同姓同名を名乗る者から情報の提供を受け,これに謝礼を支払ったとする警視庁生活安全部銃器対策課の警察官の供述を排斥した上で,同課所属の警察官又は警察職員が上記支払精算書及び領収書を作成したと推認する以外にないとし,一部認容判決を言い渡した。
  なお,上記判決では,裏付けとされた領収書について,架空の金銭の支払を本物らしく仮装するためのものと考える方が実態に合致しているとの感を強くするとの説示がされている。
(17) 宮城県監査委員は,平成15年4月15日から同年5月30日までの第1次調査と同年6月2日から同月16日までの第2次調査の2回にわたり,宮城県警本部関係9課(隊),警察署25署及び本部会計課を対象として,報償費の執行について監査を実施した。
  宮城県監査委員は,当初,書類調査を行った後,聴取調査及び情報提供者・協力者等に対する関係人調査を行うという監査計画を立てたが,宮城県警本部及び各警察署は,捜査上の秘密,情報提供者・協力者の保護を理由に,すべての支出関係証拠書類について,具体的な事件名,情報提供者・協力者の住所・氏名,接触場所の事項を黒テープ貼付により目隠しの措置をした上で監査委員に提示した。
  この監査の第1次調査では,監査対象機関が平成14年度の報償費を執行した1万0866件すべてについて,支出関係証拠書類との照合を行い,更に年度末の2月,3月分については,勤務関係書類との突き合わせを行った。第2次調査においては,銃器薬物対策課,捜査第一課,捜査第二課,暴力団対策課,機動捜査隊,仙台中央警察署及び仙台南警察署の7部署を対象機関として,平成12年度及び平成13年度の報償費の執行状況について,この対象機関で執行した平成12年度891件及び平成13年度2375件,両年度合計3266件について,第1次調査と同様の確認を行った。
  さらに,宮城県事務局職員が平成15年6月25日から同月30日まで,宮城県監査委員が同年7月15日から同月17日まで,上記7部署と宮城県警本部会計課について,各所属長,管理官(次長,副署長),課長補佐(警察署の課長)等の聴取調査を実施した。会計課長等は,上記聴取調査で,平成7年の会計検査院の捜査費の検査の際には,上記のような目隠しの措置を講じなかったことを明らかにした上,今回の報償費の監査で上記検査と異なる取扱いをしたことについて,協力者との信頼関係から協力者の名前を出すことができない,協力者本人に直接確認された場合,捜査員と協力者の関係が壊れる,宮城県監査委員が宮城県の者なので協力者を知っている可能性があるからであると説明した。
(18) 宮城県監査委員は,宮城県知事に対し,平成15年9月5日,監査の対象事項である平成12年度から平成14年度までの宮城県警本部及び警察署における報償費の執行について,違法不当な行為があったと判断するに足りる事実を認めるには至らなかったという監査結果を提出した。
  この監査結果報告書には,宮城県監査委員意見として,(17)の監査では,支出関係証拠書類での情報提供者・協力者に係る記載事項を目隠しとされ,また,捜査員への聴き取り調査及び関係人調査が拒否されたことから,現行制度における監査委員の限られた職務権限の下では,結果として,犯罪捜査報償費の執行に関し,違法,不当な行為があったか否かを判断するための事実の有無を確認することはできなかった旨記載されている。
(19) 最高裁判所は,平成16年1月20日,(16)の東京高等裁判所の判決に対する東京都の上告受理申立て(平成15年(受)第1155号)を受理しない旨決定した。
(20) 宮城県警本部長は,報償費の執行状況に関し,同年2月の定例県議会の代表質問に対し,「報償費は常に適正に執行している」と前置きした上で,「県警本部会計課の会計調査室による内部監査を実施して経理の万全を図っているほか,年1回監査委員による厳正な監査を受けている」旨の答弁をした。
(21) 北海道監査委員は,同月9日,旭川中央署における平成7年5月1日から同月30日までの間及び平成9年9月2日から同月29日までの報償費の支出が,違法又は不当な公金の支出に当たるという平成15年12月12日付けの住民監査請求を棄却する監査結果を通知した。
  上記住民監査請求において内部告発者からマスコミに送付されたものとして提出された旭川中央署の平成7年5月及び平成9年9月の報償費の支出関係書類と称される書類(甲83)は,真正なものであった。
  北海道監査委員の調査により,上記書類に記載された協力者3名については,市町村からの所在等確認の中で,記載された支払年月日の2年ないし6年前に死亡していたことが確認された。
  北海道監査委員が住所を確認できた協力者12名に事実関係を確認したところ,回答のあった11名のうち10名が謝礼を受領していないという回答であり,1名は謝礼を受領していない及び記憶にないとの複数回答であった。謝礼用の物品(たばこ)の購入先とされる物品納入業者1社については,購入代金を受領した事実は確認できない,上記書類の領収書については当時使用していたものであるとの回答であった。
(22) 平成16年度の報償費予算の決定に当たって,宮城県知事の命を受けた財政課長が直接に事件担当者の所属長などから報償費の執行実態や必要性について聴取するなどの調査を遂げた結果,同年度の報償費の要求額については全額措置することが妥当であると考えるとの結論に達し,この調査結果に基づいて,宮城県知事も宮城県警の報償費予算について満額措置の結論に達した。
(23) 宮城県知事は,宮城県警本部長に対し,同年3月24日,本部長がしっかりと関わる形での内部調査をすべきであると指摘した。
(24) (13)の別件訴訟一審判決に対して控訴した仙台市民オンブズマンは,宮城県知事に対し,同年4月12日,控訴審において,報償費の支出が架空であるか,裏金捻出等違法な経理が行われている疑いが強いとの控訴人の主張を現時点でも否定するのか否か明らかにされたいという求釈明の申立てをした。
(25) 同月16日,宮城県警の署長や所属長を歴任した元警視が,新聞社の取材に対し,報償費について,組織的に裏金を工面しており,こうした裏金を警察署では副署長や次長が,県警本部各課では管理官が管理して,署長や所属長の交際費,捜査員の慰労費,懇親会費などに使用していたことを明らかにした旨の新聞記事が掲載された。
  宮城県知事は,宮城県警本部長に対し,同日,平成11年度の報償費の会計文書の提示と捜査員の聴取調査についての要請を行った。
(26) 平成16年4月18日,(25)の元警視が,裏金作りの手口について,捜査員が架空の事件について領収書の協力者名を勝手に書いて,領収書を偽造しており,各課や各署の庶務担当者は,偽造領収書に押印するために多数の印鑑を用意していたことを明らかにした旨の新聞記事が掲載された。
(27) 宮城県警本部長は,宮城県知事に対し,同月22日,平成11年度の報償費の会計文書を同日に開示し,宮城県知事による捜査員からの聴取調査については同月23日に応じる旨回答した。
  これを受けて,宮城県知事は,同月22日,日時,場所,金額,捜査員と協力者の氏名・押印のある報償費の会計文書(協力者の住所の記載はない。)の提示を受けた。
  しかしながら,宮城県警は,宮城県知事が書類提示の事実を報道機関に公表したことなど何点かの約束違反があったとして,いったん提示した報償費の会計文書を持ち去り,同月23日に予定された宮城県知事による捜査員からの聴取調査を中止した。
(28) 同月26日,上記(25)の内部告発とは別に,宮城県警の元巡査部長が,新聞社の取材に対し「長年,架空領収書を書き続けていた。」と述べた旨の新聞記事が掲載された。
(29) 同年5月8日,宮城県警が平成12年度の会計文書を一部紛失したとの報道がされた。
  平成16年5月19日にも同様の報道がされた。
(30) 北海道監査委員は,同年6月,旭川中央署及び弟子屈署における平成10年度から平成15年度までの報償費の予算執行事務について,別表Aのとおりの監査結果を報告した。
  また,北海道監査委員は,副署長,次長,捜査員,課長からの聴取調査をもとに,実体の伴わない手続により支出したとされる現金を,旭川中央署においては副署長が管理して課の運営費などとして,弟子屈署においては次長が管理して署長の判断で使える経費や課の運営費などとして使われていたと認められた旨報告した。
 (31) 宮城県知事は,平成16年6月25日,別件訴訟において,(13),(14)のような経過の中で報償費が適正に執行されているのかについて疑義を持つに至ったこと,(25),(27)のような経過の中でその疑義を更に深めたこと,B証人の証言,報償費の予算執行文書を含む重要文書の文書保存期間中の紛失又は廃棄,報償費の99パーセントが架空であり裏金になっていたとした近年退職した宮城県警幹部職員との面談結果により上記疑義を更に深めたことなどの所感を明らかにした。
 (32) 宮城県の平成15年度の財務に関する事務の執行については,平成16年度第1四半期に,警察署6署について,報償費の執行に重点を置いた宮城県監査委員の監査が行われ,報償費の支出実績の多い捜査員7名からの聴取調査も行われたが,その監査結果は,「今回の定期監査を行った範囲においては,『犯罪捜査報償費経理の手引き』に基づき処理されており,不正を疑わせるような執行はなかったものの,支出関係書類の記載内容のとおり,すべて確実に執行されたということを確認するには至らなかった」というものであった。
 (33) 北海道警予算執行調査委員会は,同年9月9日,平成10年度から平成12年度までの報償費について,1部署を除く多くの部署において,正規の予算執行手続を経ず,日常の捜査活動の効率性,機動性を考慮して捜査担当課,係又は捜査員に予め交付し,又は必要の都度捜査活動に要する経費として執行するほか,報償費として執行できない交際経費,激励経費等として使用しており,所属長は不適正な予算執行が行われていたことを認識し,次席等又は会計担当職員が執行実態と異なる支出関係書類を作成するなどの予算執行形態が継続して行われていたと報告した。
 (34) 別件審査請求について諮問を受けた審査会は,平成16年9月30日,インカメラ審理を行った上で,宮城県公安委員会に対し,別件答申をした。審査会は,別件答申において,次のような指摘をした。
ア 一見して明らかに本件行政文書が真正のものではないとは認められなかったものの,① 情報提供謝礼等に係る報償費の1件当たりの支出金額が課ごとに見るとほぼ定額であること,② 一般に報償費を支払ってまで情報を得る必要がないと思われる捜査活動においても情報提供者等に報償費が支払われていると認められること,③ 情報提供者等からの領収書が一部の課を除いてほとんどないことなどの点から,本件行政文書に記録されている情報が真正のものであること,すなわち情報提供者が実在し,本件行政文書どおりに報償費が支出されていることについて心証を形成するに至らなかった。
イ 審査会は,実施機関である宮城県警本部長に対し,インカメラ審理だけでは十分な心証を形成することができなかったため,さらに報償費を直接渡したと記録されている捜査員からの事情聴取を申し入れた。
  これに対し,宮城県警本部長は,① 実施機関として行った判断について個々の捜査員は説明できる立場にはなく,捜査員から聴取したとしても,およそ理解に資することは期待できないと考えられ,むしろ幹部等の適当な者からの説明させることが妥当と考えられること,② 捜査の具体的な手法等捜査の秘密に関わるものであること,捜査協力者と捜査員との信頼関係を損ない情報提供を始めとする各種協力を得ることが一層困難になるおそれがあることから,捜査員の事情聴取には応じられないとした。
 (35) 宮城県監査委員は,宮城県知事に対し,同年11月1日,平成15年度の宮城県歳入歳出決算審査意見書において,宮城県警の報償費の執行について,「犯罪捜査報償費経理の手引き」に基づき会計処理されており,支出関係証拠書類の調査及び捜査員からの聴取調査を行った限りにおいては不正を疑わせるような執行はなかったものの,証拠書類の一部が,協力者の保護,協力者と警察との信頼関係,捜査上の秘密等の理由で目隠しされ,捜査員からの聴取調査でも,謝礼金を渡した協力者の氏名及び接触のために利用した飲食店名などは説明を拒否されたことから,支出関係証拠書類の記載内容のとおり,すべて確実に執行されたということを確認するには至らなかった,宮城県警においては,宮城県警の信頼性の確保と県民の負託に応えるためにも,内部監査を厳正に実施し,その結果の速やかな公表により,県民への説明責任を果たすことを期待するとの意見を述べた。
 (36) 北海道監査委員は,平成16年12月3日,北海道警本部,全方面本部並びに旭川中央署及び弟子屈署を除く全警察署における平成10年度から平成15年度までの報償費の予算執行事務について,別表Bのとおりの監査結果を報告した。
   また,北海道監査委員は,報償費予算を執行していたすべての部局において,相当以前から平成12年度までの長い間,慣行として,組織的に不正な予算執行が行われ(平成12年度1署を除く。),一部の部局においては,平成13年度以降も,平成12年度までと同様の方法により不正な予算執行が続けられていたことが認められた旨報告した。
2 争点(1)について
  (1) 住民監査請求においては